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L'Europe et la gestion de la faune sauvage.


Depuis une dizaine d'années, on peut dire que l'Europe, ou tout du moins la Communauté Européenne, est plutôt mal vue des milieux cynégétiques, en raison de l'adoption de la fameuse directive 79/409, relative aux oiseaux sauvages et qui supprime les chasses de retour des migrateurs.

La Communauté Européenne est alors perçue, par le chasseur moyen, comme un monstre bureaucratique, ignorant de l'expérience concrète de chacun et des particularismes locaux. Toute mesure envisagée à ce niveau, visant à améliorer la protection des espèces comme des espaces naturels, est soupçonnée de viser une restriction intentionnelle des pratiques de chasse existantes dans les différents États Membres. Ces réactions à vif sont bien entendu particulièrement répandues au sud de la Loire, et plus spécialement dans les départements où se pratique la chasse aux migrateurs depuis des temps immémoriaux. Un tel contexte passionnel explique qu'il règne au sein du milieu cynégétique, très atteint depuis peu par un fort complexe obsidional, beaucoup d'idées fausses, de confusions et d'ignorance sur le rôle de la Communauté Européenne dans la gestion de la faune sauvage.

Il nous est donc apparu utile de faire le point sur le droit communautaire de l'environnement dans ce domaine, dans une perspective non protectionniste, (c'est à dire admettant la légitimité d'un prélèvement raisonné des espèces classées gibier) et anti technocratique (c'est à dire respectant les identités culturelles locales et nationales, tout en accordant une priorité absolue à la protection du milieu).

Rappelons tout d'abord, qu'à l'origine. le Traité de ROME signé en 1957 par six Etats d'Europe Occidentale (la France, l'Allemagne de l'Ouest, la Belgique, la Hollande, le Luxembourg et l'Italie) ne parlait absolument pas des questions d'environnement. Il ne s'agissait, à l'époque, que de créer un espace économique commun à ces différents pays ; les questions politiques, sociales, sanitaires et éducatives étaient, au départ tenues à l'écart.

Quant à l'environnement, ce terme n'existait pas encore : la menace écologique n'avait pas émergé dans la conscience collective des pays développés, alors même qu'en cette année 1957 eurent lieu les premières catastrophes nucléaires (Tchéliabinsk URSS et Windscale en Grande Bretagne) et que commençaient les ravages de l'agriculture productiviste. Durant les années soixante, le Marché
Commun se développa en dehors de toute référence à l'environnement, il fallut attendre le début des années soixante dix pour que soit élaboré, par la Commission des Communautés Européennes, le premier programme de protection de l'environnement approuvé par le Conseil des Ministres en 1973.

Vint ensuite l'adoption des premières directives, malgré l'absence évidente de tout fondement juridique, faisant référence à l'environnement dans le traité de ROME. Cette carence ne devait pas gêner outre mesure les États Membres qui adoptaient, à l’époque, ces textes sans aucune réticence comme l'a montré le cas exemplaire de la directive précitée 79/409. Pour pallier à cette carence, sur recours d'un Etat Membre contestant la légalité de l'utilisation des articles 100 et 235 du Traité de ROME pour prendre des mesures en faveur de l'environnement, la Cour de Justice des Communautés Européennes déclara légales les directives adoptées jusqu'à présent.

Cette  situation  équivoque et juridiquement peu satisfaisante, qui fait encore parler aujourd'hui abusivement certains chasseurs «traditionnalistes» de «directive illégale», dura jusqu'en 1987, date de l'adoption de l'Acte Unique, qui enfin devait rajouter au Traité de Rome un chapitre relatif à l'environnement. Ce chapitre a été à son tour légèrement remanié en 1992 avec l'adoption du Traité de MAASTRICHT.

Bien qu'il n'y ait dans ce chapitre aucune disposition spécifique à la faune sauvage, on peut toutefois, à travers la lecture du Traité de ROME modifié en 1987 et 1992,releve l'existence de trois principes économique, politique et écologique, qui, à un titre ou un autre, concernent la gestion de la ressource cynégétique et l'avenir de la chasse en EUROPE.

1 - LE PRINCIPE DE LIBERTÉ DE CIRCULATION DES MARCHANDISES

Avec celui de la liberté de la concurrence, ce principe constitue le fondement du Marché Commun, qui est largement dominé par une conception libérale de la croissance économique. Rien que dans sa nouvelle rédaction résultant du Traité de MAASTRICHT, l'article 2 du Traité de ROME parle de «développement durable». L'expérience a montré que  ce principe économique, légitime, n'en posait pas moins de nombreux problèmes du point de vue de la protection de l'environnement et de la faune sauvage en particulier, comme le montre la récente affaire des pâtés de bécasses des bois.

En effet, par un arrêt rendu le 2 Décembre 1992 (Bulletin Criminel N° 401 page 1138), la Cour de Cassation confirmait la condamnation d'un importateur de pâté en barquette, fabriqué en Belgique, et portant la mention «mousse de bécasse».

Le Club National des Bécassiers, s'étant porté partie civile au titre de l'article L252-3 du Code Rural, a été indemnisé en raison du préjudice subit. Cette décision est particulièrement intéressante dans la mesure où elle fait application de la célèbre directive 79/409 du 2 Avril 1979 concernant la conservation des oiseaux sauvages, texte largement diabolisé par une partie de l’opinion cynégétique comme nous l'avons déjà souligné. Cette directive contient en réalité de nombreuses dispositions très positives pour l’avenir de la chasse, comme en particulier :

  • la gestion transfrontières de l'avifaune migratrice,
  • la protection des zones humides, des espèces menacées,
  • l'interdiction de chasser en période de reproduction ou de la mise à mort par des moyens massifs.

Parmi ces dispositions, il faut citer l'article 6 de la directive qui «interdit la vente, le transport pour la vente, la détention pour la vente ainsi que la vente des oiseaux vivants et des oiseaux morts, ainsi que de toute partie ou de tout produit obtenu à partir de l'oiseau, facilement identifiable».
Cette disposition, extrêmement positive pour l'avenir des espèces chassables, dans une société dominée
par les préoccupations économiques, a été mise en application en France par un arrêté du 20 Décembre 1983 qui reprend l'article en question.
.Dans cette affaire, contrairement aux moyens avancés par les requérants auteurs du pourvoi en cassation, la Haute Juridiction française a estimé que ledit arrêté ministériel ne violait pas les dispositions du Traité de ROME garantissant la liberté de circulation des marchandises entre États Membres de la Communauté Européenne, puisque la directive 79/409 s'appuie sur l'article 36 du dit traité restreignant cette liberté, dans l'hypothèse où des intérêts collectifs importants sont mis en cause.

En matière environnementale, cet article est fréquemment utilisé, par le Conseil, pour restreindre la circulation de produits qui ne peuvent être considérés comme des marchandises ordinaires (déchets, espèces protégées, etc...).Très couramment, le droit communautaire de l'environnement entre en conflit avec la logique libre échangiste dure et pure du Marché Commun; c'est alors à la Cour de Justice de trancher.

Pour positives qu'elles soient, ces restrictions au commerce intra et extra communautaire peuvent tout de même conduire à des excès lorsqu’elles sont motivées par des conceptions étroitement protectionnistes, pour ne pas dire franchement zoophiles.

C'est ainsi que l'actuel projet de règlement communautaire 91 /448 prévoit une réglementation très stricte de l’importation des fourrures d’animaux sauvages, dont certains ne sont même pas mentionnés par la fameuse convention internationale CITES.

De telles restrictions concernant des espèces chassables, dont les populations sont en bon état, peuvent alors apparaître comme arbitraires, et parfois même vexatoires, aux yeux des chasseurs des pays concernés qui, souvent d'ailleurs, vivent du piégeage. C'est ainsi que la Communauté Européenne absorbe 70 % des exportations de fourrures canadiennes dont 25 % proviennent de la chasse des autochtones indiens, habitant les territoires du nord du Canada.

Récemment, un représentant de ces populations est d'ailleurs venu à Bruxelles pour dénoncer cette nouvelle réglementation communautaire et rappeler que les Inuits avaient été les principales victimes des décisions limitant la chasse à certaines espèces de phoques au Canada (Voir Europe Environnement n° 405 du 2 Mars 1993).

Voici donc un paradoxe cruel pour les écolos : le militantisme zoophile de certains d'entre eux peut contribuer à accélérer l'ethnocide planétaire des populations indigènes, que d'autres côtés ils combattent. Il apparaît donc que le droit communautaire cultive l'ambivalence du point de vue de la conservation de la faune sauvage. Cette observation peut se vérifier également au niveau du second principe.

2 - LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

A l'occasion du débat politique qui a eu lieu lors du référendum sur le Traité de MAASTRICHT, les partisans d'une Europe réduite au plus peut dénominateur commun ont souvent invoqué le principe de subsidiarité. Cela a été particulièrement remarqué dans les milieux cynégétiques où l'on parle souvent de ce principe, sans que l'on sache de quoi il s'agit.

Le principe de subsidiarité a, effectivement, été institué par l'article 3b du Traité de MAASTRICHT qui dit que : «dans les domaines qui ne relèvent pas de sa compétence exclusive, la Communauté n'intervient que si et dans la mesure où les objectifs de l'action envisagée ne peuvent pas être réalisés de manière suffisante par les États Membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée, être mieux réalisés au niveau communautaire».

Il s'agit donc ici, typiquement, d'un principe de portée politique qui est destiné à limiter les débordements des institutions communautaires au détriment des États Membres. Cette sorte de clause de sauvegarde des compétences nationales s'applique manifestement au domaine de l'environnement. D'ailleurs, l'Acte Unique dans son article 130-R-§4 prévoyait déjà que : «la Communauté agit en matière d'environnement dans la mesure où les objectifs visés peuvent être mieux réalisés au niveau communautaire qu’au niveau des États Membres pris isolément.»

Ce paragraphe a été éliminé du Traité de  ROME par le Traité de MAASTRICHT qui l'a transformé en principe général pour faire taire les courants hostiles à l'Europe.

Significativement d'ailleurs, le nouvel article 130-S introduit par le Traité de MAASTRICHT prévoit que, dans certains domaines d'environnement, les décisions prises par le Conseil le seront à l'unanimité. Notons cependant, la gestion de la faune sauvage n' est pas mentionnée dans cette courte liste, et semble donc relever de la procédure d'adoption prévue aux articles 189-C qui est celle de la majorité qualifiée.

L'application du principe de la subsidiarité à la gestion de la faune sauvage parait en effet assez ambivalente comme pour les autres problèmes d'environnement (élimination des déchets, .prévention des pollutions, etc...). En effet, le fait que ces problèmes soient réglés à l'échelon communautaire n'est pas une garantie d'efficacité et, par contre, a l'inconvénient de porter atteinte à la souveraineté des États Membres.

Malgré les dispositions de l'article 130-R parlant «d'un niveau de protection élevé», l'expérience a trop souvent prouvée que les mesures adoptées par la Communauté Européenne l’étaient sur la base du plus petit commun dénominateur commun-(en particulier en matière de lutte contre les pollutions d'origine agricole). L'intervention de la Communauté européenne peut même parfois s'avérer négative, les dispositions déjà prises par les États Membres apparaissant plus protectrices. Le principe de la subsidiarité ne joue donc pas forcément en défaveur de l'environnement.

D'ailleurs, plusieurs dispositions du Traité de MAASTRICHT accordent aux Etats Membres le droit de prendre soit des mesures de sauvegarde unilatérales (art 130-R-§2 al 2), soit des mesures plus sévères que celles prises au niveau communautaire (art 130.T).

Ces dispositions ont été adoptées sous la pression des pays nordiques beaucoup plus en avance que les pays du sud en matière de politique environnementale.

Par contre, dans le domaine de la gestion de la faune sauvage, l'intervention communautaire s'est certainement caractérisée «par un niveau  de protection élevé» sous l'influence de ces mêmes pays nordiques. La protection des espèces sauvages et des espaces naturels qui leur sont nécessaires est essentiellement assurée de manière détaillée et stricte par les directives 79/409 du 2 Avril 1979, concernant la conservation des oiseaux sauvages, et 92/43 du 21 Mai 1992 concernant la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvage. Ces textes représentent un incontestable progrès dans la protection des milieux, bien que la protection reste purement zonale, et surtout des espèces sauvages.

Toutefois, leur conception demeure trop étroitement protectionniste et ne tient absolument pas compte de la dimension culturelle de la gestion de la faune sauvage. Cette dimension, où s'insère justement l'activité cynégétique, trouve ses diverses formes d'expression dans certaines régions de la Communauté Européenne (problème des chasses traditionnelles pratiquées depuis toujours par les indigènes de certaines régions, en particulier). Dans ce domaine, comme dans d'autres, l'Europe ne saurait s'édifier sur une seule conception de la nature (celle des pays du Nord).

D'où l'utilité du principe de subsidiarité qui ne semble guère avoir été toujours respecté par les directives européennes précitées. Du point de vue qui est ici le nôtre, où la nature doit être conjuguée avec la culture, l'application rigoureuse du principe de subsidiarité en matière cynégétique devrait donner le résultat suivant : les compétences communautaires doivent être effectivement limitées à la gestion de l'avifaune migratrice, en raison de la nature transfrontière des aires de répartitions. La protection de ces espèces, ainsi que de leurs zones de reproduction, relèvent de la compétence communautaire, les États Membres pouvant cependant prendre des mesures plus rigoureuses (art 130-T précité). Si donc la directive 79/409 devait être rediscutée par le Conseil rien de fondamental ne pourrait être changé au niveau des oiseaux migrateurs.

Par contre, à celui du gibier sédentaire visé par les deux directives, on peut, légitimement, se poser des questions sur la légalité des dispositions communautaires adoptées, au regard de la subsidiarité institué par le Traité de MAASTRICHT.

La protection des habitats non utilisés spécifiquement par 1' avifaune migratrice (ex: certains secteurs de montagne où vivent des espèces rare; comme le bouquetin ou le grand tétras relève-t-elle de la compétence communautaire ? On peut en douter !

Même chose pour la liste des espèces sédentaires classées gibier ou à protéger. Par contre, il est évident que les activités économiques qui sont à l'origine de la destruction de ces habitats comme les transports, l'agriculture et la sylviculture intensive ou l'exploitation des forêts relèvent effectivement de l'intervention communautaire (art 100-A). Ici, le principe de subsidiarité est inapplicable et la compétence de la Communauté demeure exclusive comme le veut l'objectif fondamental du Grand Marché formulé par l'article 2 du Traité de ROME («promouvoir un développement harmonieux et équilibré des activités économiques»).

Or, que constate-t-on en la matière ?

Malgré les dispositions de l'article 130-R- § 2 qui veut que «les exigences en matière de protection de l'environnement doivent être intégrées dans la définition et la mise en œuvre des autres politiques de la Communauté», en l'état actuel du droit communautaire aucune mesure véritablement protectrice des milieux n'a été adoptée (à l'exception de la protection zonale) car elle aurait pour conséquence nécessaire de contrarier le sacro-saint «développement» qui est la raison d'être du Marché Commun.

Entre le développement et l'équilibre, il faudra un jour procéder à un choix politique et idéologique. Une politique de protection non zonale des habitats, seule véritablement efficace, implique justement un tel choix.

3 -LE PRINCIPE DE PRÉCAUTION

Introduit par le Traité de MAASTRICHT, au soin de l'article 130-R-§ 2 institué par l'Acte Unique, ce principe apparaît de nature purement écologique.

Il a, en effet, pour fonction de réguler la logique vicieuse qui a rendu, jusqu'à présent, le développement incontrôlable.

Traditionnellement en effet, lorsque des dommages écologiques graves sont causés par des activités humaines quelconques, les pouvoirs publics ont toujours attendu d'être en possession de preuves scientifiques indiscutables pour envisager de porter atteinte à ces activités.

Or, l'incertitude scientifique est très fréquente en matière d’environnement compte tenu du caractère souvent récent des recherches engagées et du grand nombre de paramètres à prendre en considération. Les arguments pour repousser les mesures de prévention sont donc nombreux, et fréquemment invoqués par les intérêts économiques potentiellement concernés par elles.

C'est justement ce qui est arrivé durant les années soixante dix, à propos des fréons produits par l'entreprise américaine Dupont de Nemours et qui étaient soupçonnés de détruire la couche d'ozone. Les arguments scientifiques, mettant en doute le phénomène, produits par l'entreprise qui payait des experts, expliquent pourquoi la première conférence internationale sur la question n'a eu lieu, à MONTREAL, qu'en 1987. Pendant ce temps se sont créés des dommages irréversibles, scientifiquement démontrés (les preuves définitives datent de 1985).

En, matière de gestion de la faune sauvage, la problématique est exactement la même concernant le facteur aggravant que peut constituer la chasse pour certains gibiers migrateurs.

Si l'on prend par exemple le cas de la bécasse des bois, des spécialistes de l'ONC tirent, depuis des années, la sonnette d'alarme concernant l'état des populations, compte tenu de la pression croissante de chasse sur cette espèce.

Ces avertissements sont considérés comme inutilement alarmistes par de nombreux chasseurs de bécasses (voir la récente contribution du Docteur BOIDOT) qui considèrent toute mesure restrictive supplémentaire comme une brimade insupportable. Continuons donc à chasser, sans soucis, compte tenu des difficultés d'évaluation des populations migratrices, et malgré les risques de dommages irréversibles subis par l'espèce !

Avec le principe de précaution, le doute scientifique ne profite désormais plus aux activités humaines, qu'elles soient ludiques ou économiques.

Il s'agit dorénavant de prévenir le risque par des mesures adéquates, sans attendre l'occurrence aléatoire de l'événement redouté, à savoir, la chute enfin unanimement reconnue des populations de l'espèce concernée.

C'est justement ce qu'a fait l'ONC pour la saison bécassière 92-93 en envoyant, malheureusement un peu tardivement, une note signalant aux Fédérations les difficultés de reproduction de la bécasse

Le risque de précaution a en définitive pour fonction d'éviter la création de situation irréversible pour les générations à venir. C'est pourquoi il concerne principalement les risques inconnus engendrés par les avancées de la science (biotechnologie en particulier).

Bien entendu, la chasse la dedans ne représente qu'un enjeu tout à fait mineur mais s ' inscrit tout de même dans la problématique écologique des temps modernes. Ceci explique qu’elle soit également concernée par le droit communautaire de l'environnement, au même titre que les autres questions environnementales.

Notre propos ne visait donc qu'à expliciter le rôle du droit communautaire en matière de gestion
de la faune sauvage et en évaluer les répercussions sur notre passion commune.

Si l'on veut en préserver l'exercice légitime pour les générations à venir, sachons porter des jugements  fondés sur une information correcte afin d'avoir des positions solides et inattaquables.

Simon CHARBONNEAU


 

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